Após realizar uma auditoria nos três regimes de previdência pública – Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos Civis (RPPS), os Encargos Financeiros da União com os Militares Inativos e seus Pensionistas (EFM) e o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) – o Tribunal de Contas da União (TCU) identificou como as principais causas do déficit estão na concepção original da aposentadoria do servidor público. As despesas crescem mais do que as receitas principalmente por causa integração ao regime de mais de 650 mil empregados públicos, cujas aposentadorias seguiam a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), os chamados celetistas.
Segundo o ministro do TCU José Múcio Monteiro, relator do processo (Acordão 2059/2012), somente em 2009 os três regimes juntos tiveram déficit de R$ 90 bilhões. Por mais que o fundo que começa a ser implantado tenha por objetivo reverter esse quadro, o equilíbrio dos regimes deverá ser atingido somente em 2103.
A auditoria do TCU prevê que o Funpresp – Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal – trará equilíbrio ao sistema de previdência, embora nos próximos 20 anos o rombo continuará por causa da transição. Hoje os servidores se aposentam pelo sistema antigo, ou seja, recebem o valor integral do salário como se estivessem na ativa. O quadro muda com a entrada de novos servidores, que vão financiar a previdência futura e baseada no teto de aposentadoria da iniciativa privada. Para receber mais de aposentadorias, os novos servidores terão de fazer contribuições paralelas ao Funpresp.
O estudo prevê que o déficit da previdência do serviço público vai atingir R$ 99,9 bilhões em 2035. No modelo antigo, conforme explica José Múcio no relatório sobre os regimes, o servidor público contribuía com 11% sobre o salário total e tinha direito a se aposentar com o valor integral, embora só a partir de 1993 essa categoria passou a recolher a contribuição. “O atual conjunto de normas que rege o sistema dos militares não privilegia a autossuficiência; assim o resultado previsto é crescentemente deficitário sem perspectivas de equilibro nem no curto nem no longo prazo”, diz o ministro.
Em relação ao RGPS, segundo o TCU, os déficits estão relacionados à evasão fiscal; à aposentadoria rural e à baixa efetividade na recuperação das dívidas previdenciárias. O acórdão relatado por Múcio traz uma série de recomendações para o aperfeiçoamento dos regimes.
Dados do Acórdão 2059/2012
O sistema de previdência dos servidores públicos da União organiza-se com base em dois conjuntos específicos de regras, um relacionado ao Regime Próprio de Previdência dos Servidores (RPPS), que abrange os servidores civis, e outro concernente aos Encargos Financeiros da União com os militares inativos e seus pensionistas. Esses regimes previdenciários englobam mais de 1,8 milhão de beneficiários e envolvem volumosas quantias de recursos. Em 2007, 2008 e 2009, as despesas anuais desses regimes totalizaram R$ 52,6, R$ 58,7 e R$ 67,2 bilhões, respectivamente, enquanto as receitas de contribuições (incluindo a patronal) somaram R$ 15,2, R$ 16,5 e R$ 20,2 bilhões, números estes que produziram déficits anuais de R$ 37,4, R$ 42,2 e R$ 47,0 bilhões
Grande parte do déficit existente nesse sistema decorre de passivos financeiros resultantes de concepções político-administrativas, algumas muito antigas, que não concebiam o benefício de aposentadoria dos servidores públicos como fazendo parte de um regime previdenciário. De acordo com tal visão, contribuições para alguns benefícios não eram exigidas dos servidores. Por isso, conhecer a história do sistema de previdência dos servidores públicos da União pode auxiliar na compreensão de como essa característica não contributiva dos regimes tem sido modificada e, com isso, lançar luz sobre o desenho atual do sistema, seus resultados contábeis e sua forma de financiamento.
História
Uma característica marcante dos regimes de previdência dos servidores públicos no Brasil, que os diferenciam de regimes na iniciativa privada, consiste no fato de que, por um longo período, a proteção social foi tratada como extensão da política de pessoal. Um dos atributos básicos deste modelo era o direito à aposentadoria que os servidores adquiriam em decorrência de terem trabalhado para o Estado, independentemente de terem contribuído para tal benefício. Contribuições dos servidores, quando existiam, financiavam benefícios para os dependentes, como as pensões ou serviços de assistência à saúde, dentre outros. As despesas com aposentadoria eram, nesse tipo de modelo, obrigações do Tesouro, da mesma forma que a remuneração dos servidores ativos.A Constituição promulgada em 1891, já previa, em seu artº 75, a concessão, aos servidores públicos federais, de aposentadoria por invalidez. A Constituição de 1934, em seu artº 170, foi a primeira a estabelecer um conjunto de regras para aposentadoria dos servidores, dentre as quais vale destacar as seguintes: aposentadoria compulsória aos 68 anos de idade, aposentadoria ou reforma por invalidez e critérios para os respectivos proventos, e vedação de proventos maiores que os vencimentos da atividade. Essas regras foram mantidas na Constituição Federal de 1937.Em 1938, a criação do Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (Ipase) representou um sistema mais organizado de proteção dos servidores, o qual constituía um instituto de previdência e assistência, voltado especialmente para assistência à saúde, já que as aposentadorias dos servidores eram encargos do Tesouro.
A Constituição de 1946 previa, para os servidores públicos, aposentadorias por invalidez, compulsória aos 70 anos, e voluntária a partir de 35 anos de serviço, bem como estabelecia regras para vencimentos integrais e proporcionais (artº 191). Além disso, esse texto constitucional dispunha a respeito do cômputo integral para disponibilidade e aposentadoria de tempo de serviço público federal, estadual ou municipal (artº 192), e da paridade entre os proventos do inativo e a remuneração dos ativos (art 193).
Essas regras foram mantidas na Constituição de 1967, com a redação da Emenda Constitucional nº 1/69, com os seguintes acréscimos: as mulheres poderiam se aposentar a partir de 30 anos de serviço; a aposentadoria voluntária seria concedida a professores depois de 30 e 25 anos de serviço para homens e mulheres, respectivamente; e, retomando ditame constante das Constituições de 1934 e 1937, os proventos da inatividade não poderiam exceder a remuneração percebida na atividade.
O texto original da Constituição de 1988 pouco alterou as condições então existentes para aposentadoria dos servidores. Uma das poucas alterações foi a previsão de pensão por morte com benefício no valor da totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, até limite estabelecido em lei. Além disso, a Carta de 1988 dispôs, em seu artº 39, que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituiriam regime jurídico único e plano de carreira para os servidores da Administração Pública direta e indireta.
No âmbito da União, a Lei nº 8.112, de 11/12/1990, implementou o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União (RJU), regulamentando a determinação do artº 39. Em sua redação original, o artº 231 da Lei nº 8.112/1990 determinou que o Plano de Seguridade Social do servidor fosse custeado com o produto da arrecadação de contribuições sociais obrigatórias dos servidores dos três poderes, das autarquias e das fundações. O § 1º desse artigo definiu que a contribuição seria diferenciada em função da remuneração mensal e seria fixada em lei, enquanto o seu § 2º estabeleceu responsabilidade integral do Tesouro Nacional pelo custeio da aposentadoria. Esse § 2º do referido dispositivo sofreu veto presidencial, sob a alegação de que revelaria incongruência com outros dispositivos da mesma lei. A prevalecer o veto, o que não ocorreu, deveria ser criada, mediante lei, nova fonte de custeio dos benefícios de aposentadoria dos servidores, porquanto estes deixariam de ser responsabilidade integral do Tesouro Nacional.
A contribuição dos servidores prevista no artº 231 da Lei nº 8.112/1990 foi regulamentada pelo art 9º da Lei nº 8.162, de 8/1/1991, fruto da conversão em lei da Medida Provisória nº 286, de 14/9/1990. Este último dispositivo fixou alíquotas de contribuição progressivas para os servidores, que variavam de 9 a 12%. Isso representou uma majoração da alíquota de contribuição do servidor, haja vista que até a publicação da Lei nº 8.162/1991, a contribuição dos servidores estatutários era regida pela Lei nº 6.439/1977, regulamentada pelo Decreto nº 83.081/1979, alterada pelo Decreto-lei nº 1.910/1981, que fixava contribuição equivalente a 6%, correndo à conta do Tesouro Nacional o ônus decorrente das aposentadorias.
Ocorre que, em abril de 1991, o veto presidencial ao § 2º do artº 231 da Lei nº 8.112/1990 foi derrubado pelo Congresso Nacional. Com a derrubada do veto, o custeio dos benefícios correspondentes à aposentadoria voltou a ser responsabilidade integral do Tesouro Nacional.
Os dispositivos legais que alteraram as alíquotas de contribuição dos servidores, a saber, artº 231 da Lei nº 8.112/1990 e o art 9º da Lei 8.162/1991, foram objetos de ação direta de inconstitucionalidade (ADIN 790-4), com pedido de cautelar. A medida cautelar foi deferida em outubro de 1992 e a decisão final, proferida em 26/02/1993, declarou inconstitucional o art 9º da Lei nº 8.162/1991 por ter violado o princípio da anterioridade (90 dias) e pela ausência da causa de majoração da contribuição devido à derrubada do veto presidencial. Tal decisão fez com que a situação legal pertinente às contribuições dos servidores estatutários retornasse ao seu estado anterior, a saber, alíquota de 6% e custeio das aposentadorias como responsabilidade do Tesouro Nacional.
Foi somente a partir da Emenda Constitucional nº 3, de 17/3/1993, com a inserção do § 6º no artº 40, que passou a haver previsão constitucional para contribuição dos servidores para aposentadorias. O dispositivo estabeleceu que: “As aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei”. A referida emenda não incluiu Estados, Municípios ou o Distrito Federal e foi silente a respeito da contribuição patronal, apesar de mencionar que a União deveria manter o sistema juntamente com os servidores. A Lei nº 8.688, de 21/7/1993, regulamentou o mencionado dispositivo constitucional estabelecendo as alíquotas a serem aplicadas até 30/6/1994, as quais variavam de 9 a 12%, a depender da faixa de remuneração dos servidores. A partir de 1/7/1994, deveriam vigorar as alíquotas a serem estabelecidas no plano de Seguridade Social do Servidor, enviado ao Congresso Nacional. Tendo em vista que o mencionado plano não havia sido aprovado até o final de junho de 1994, o Executivo editou a Medida Provisória (MP) nº 560, em 26/7/1994, para estabelecer as alíquotas. Essa MP foi reeditada seguidas vezes e convertida na Lei nº 9.630, de 23/4/1998, mantendo as alíquotas aplicadas anteriormente.
Esse breve histórico demonstra que, até 1993, predominou a interpretação de que o benefício de aposentadoria concedido aos servidores no âmbito da União constituía-se em extensão administrativa do cargo público. O direito ao benefício decorria dos serviços prestados ao Estado, por muitos anos, independentemente de qualquer contribuição, como se fizesse parte do “contrato” de trabalho. De acordo com essa visão a respeito do direito ao benefício de aposentadoria por parte dos servidores, não caberia pensar em “regime” previdenciário, no sentido de um sistema que apresentasse equilíbrio entre receitas e despesas. As despesas com aposentadoria seriam, com base nesse entendimento pretérito, uma extensão dos encargos da União com pessoal.Considerando apenas o período desde a Constituição de 1891, pode-se concluir que durante aproximadamente 102 anos servidores públicos federais se aposentaram sem qualquer tipo de contribuição como contrapartida a este benefício. Essa opção da sociedade, refletida nas decisões de seus constituintes e demais legisladores, gerou um enorme passivo para o Tesouro Nacional, que tem arcado com o custeio de centenas de milhares de aposentadorias para as quais não houve contribuição correspondente.
Como agravante e com substancial impacto, somou-se ainda a este passivo o custeio decorrente das aposentadorias dos trabalhadores celetistas empregados em cargos efetivos que foram integrados ao Regime Jurídico Único, efetivação esta possibilitada pelo artº 243 da Lei nº 8.112/1990. Mais de 650 mil celetistas foram, desta forma, transformados em servidores públicos, que à época totalizavam apenas 150 mil. Esse processo de integração em massa gerou grande passivo para União, pois os recursos anteriormente arrecadados pelo RGPS referente às contribuições dos celetistas não foram destinados para o custeio da futura inatividade dos servidores.
Resultado
A partir de 1993, no entanto, houve crescente preocupação com as despesas previdenciárias associadas aos servidores públicos, incluindo os da União, que resultou em reformas profundas no regime de previdência efetivadas desde 1998, com a Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/1998 e a Lei nº 9.717, de 27/11/1998. O novo arcabouço normativo estabeleceu, de forma sólida, o conceito de regime próprio de previdência para os servidores públicos, introduzindo constitucionalmente, pela primeira vez, a concepção de regime previdenciário que deve apresentar equilíbrio financeiro e atuarial, suportado por contribuições dos servidores e da União.
Por equilíbrio financeiro, entende-se que as receitas previdenciárias arrecadadas durante um ano devem cobrir as despesas previdenciárias executadas no mesmo período. Por equilíbrio atuarial, entende-se que as contribuições previdenciárias futuras, trazidas a valor presente, devem ser suficientes para financiar as despesas futuras com benefícios, também trazidas a valor presente.Com o propósito de viabilizar esse equilíbrio, a EC nº 20/1998 substituiu o conceito de “tempo de serviço” por “tempo de contribuição”, introduziu a exigência de limites de idade e tempos mínimos na carreira e no cargo para aposentadorias por tempo de contribuição, e fixou regras de transição para os servidores empossados antes das novas regras. Ademais, houve permissão aos entes federados para adotar teto de pagamento para os benefícios de forma similar ao RGPS, condicionalmente à implantação de previdência complementar para os servidores, bem como para constituir fundos integrados pelas contribuições e outros ativos com o objetivo de assegurar recursos para pagamento dos benefícios.A preocupação com o equilíbrio financeiro e atuarial do regime dos servidores públicos motivou também a EC nº 41, de 31/12/2003, regulamentada em parte pela Lei nº 10.887, de 15/6/2004, que estabeleceu, dentre outros pontos, que: a) as aposentadorias por tempo de contribuição e por idade teriam proventos proporcionais à média de remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor; b) os valores das pensões por morte seriam integrais até o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS, acrescidos de 70% da parcela excedente a este limite; c) o reajuste dos benefícios não mais se daria com base na paridade com a remuneração dos servidores em atividade, mas seriam corrigidos de forma a preservar-lhes o valor real; d) contribuiriam para o regime, além dos servidores ativos, os inativos e pensionistas, bem como o respectivo ente público (contribuição patronal); e e) haveria apenas um regime próprio para os servidores titulares de cargos efetivos e apenas uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal. O Anexo “C” deste relatório [não reproduzido aqui] sintetiza as principais alterações constitucionais trazidas pelas Emendas Constitucionais nºs 20/1998 e 41/2003.A partir dessas alterações constitucionais e legais, o “regime” administrativo de benefícios passou a ser substituído por um arcabouço conceitual mais próximo de um típico regime previdenciário, no qual a arrecadação proveniente da contribuição patronal e dos segurados deve ser suficiente para cobrir as despesas com benefícios. Várias das alterações introduzidas pelas EC nº 20/1998 e EC 41/2003 já foram instituídas no âmbito federal, tais como: idade mínima; tempo mínimo de contribuição; tempo mínimo na carreira e no cargo; contribuição de ativos, inativos e pensionistas; contribuição patronal; e redução no valor de pensão por morte para os benefícios que excedem o limite estabelecido para o RGPS. Algumas das novas regras, tais como as citadas nos itens “b” e “d” acima, passaram a valer para todos os servidores ativos, inativos e pensionistas, independentemente da data em que tomaram posse. Outras delas, como aquelas mencionadas nos itens “a” e “c”, atingiram os servidores empossados após a promulgação da Lei nº 10.887/2004, havendo regras de transição para os anteriormente empossados.No entanto, algumas dessas determinações constitucionais dependem de regulamentação legal e, por isso, ainda não foram implementadas. A criação de previdência complementar para os servidores da União, que se enquadra nessa condição, foi proposta pelo Projeto de Lei nº 1992/2007 que tramita atualmente no Congresso Nacional. A previdência complementar é condição necessária para a adoção do valor teto para os benefícios previstos no RGPS e para a instituição do regime próprio, com fundos de financiamento.Simultaneamente à tramitação do Projeto de Lei nº 1992/2007, foi elaborado pelo Executivo anteprojeto de lei (Anexo 1, V. 1, pp. 234-266) para instituir o regime próprio de previdência dos servidores públicos civis da União (RPPSU), os fundos para seu financiamento, e a definição do seu órgão gestor único. De acordo com esse anteprojeto, os servidores que ingressarem no serviço público federal depois da publicação da lei que instituirá a previdência complementar federal receberão benefícios com valores não superiores ao valor máximo fixado para os benefícios do RGPS, valores que seriam complementados com base em suas contribuições para previdência complementar. O regime de previdência complementar, por sua vez, seria instituído com base no critério de “contribuição definida” e sistema de capitalização dos recursos.
A partir da aprovação desses normativos, o sistema de previdência dos servidores públicos civis da União estará regulamentado e poderá funcionar efetivamente como um regime previdenciário que satisfaça a determinação constitucional de equilíbrio financeiro e atuarial. O regime contará, durante algum tempo, com uma parcela não equilibrada decorrente de passivos gerados pelas regras anteriores que não exigiam contribuição para aposentadoria e pela integração de centenas de milhares de celetistas cujas contribuições não foram compensadas, como mencionado anteriormente. Prevendo essas duas situações, o referido anteprojeto de lei prevê dois fundos diferentes, um fundo financeiro, que garantiria benefícios para os servidores que tivessem ingressado no serviço público antes da instituição da previdência complementar, e um fundo previdenciário, que garantiria benefícios para os que tivessem ingressado após a instituição da previdência complementar.
Marcello Antunes, com informações do TCU e Agência Brasil
